Kualitas transportasi publik perkotaan di Indonesia dinilai masih rendah. Permasalahan ini mengemuka karena terdapat berbagai kelemahan yang menjadi sebab terpuruknya kualitas pelayanan transportasi publik perkotaan. Kelemahan tersebut utamanya terjadi dalam perencanaan operasionalisasi transportasi publik. Kelemahan perencanaan bisa dilihat dalam dua sisi yaitu kelemahan perencanaan secara teknis dan kelemahan perencanaan secara ekonomi.
Secara teknis, perencanaan operasional transportasi publik perkotaan belum komprehensif dan mendalam. Menurut Dinas Lalu Lintas Angkutan Jalan (Selanjutnya disebut DLLAJ) perencanaan operasional transportasi publik perkotaan belum mencakup semua aspek-aspek yang terlibat di dalamnya seperti pola tata guna lahan, pola jaringan jalan, pola penyebaran penduduk, pola pergerakan, sistem operasi (rute/trayek) dan tingkat pelayanan. (DLLAJ Kota Surakarta, 2007: I-1). Akibatnya, alih-alih berfungsi sebagai solusi permasalahan lalu lintas kota, angkutan umum justru dianggap menjadi salah satu sumber permasalahan lalu lintas perkotaan.
Secara ekonomi, kelemahan perencanaan terjadi dalam estimasi biaya dan manfaat operasional perusahaan penyedia jasa transportasi, Indikator yang paling mudah dilihat dari kelemahan ini adalah perilaku penentuan tarif angkutan umum. Idealnya tarif tercipta dari tarik-menarik antara preferensi harga konsumen dengan pengerahan sumber daya secara optimal dari produsen hingga membentuk sebuah ekuiliribium harga. Namun dalam kasus angkutan umum, keadaan ideal tersebut tidak terjadi. Hal ini disebabkan karena ada indikasi terjadinya kegagalan pasar dalam industri angkutan umum perkotaan. Bentuk dari kegagalan pasar dalam industri angkutan umum adalah bangun pasar industry angkutan umum yang tidak sempurna.
Meskipun angkutan umum merupakan jasa pelayanan publik, tetapi perilaku penentuan tarif jasa angkutan umum mengarah pada oligopoli yang kolusif. Dikatakan sebagai oligopoli yang kolusif karena pihak perusahaan melalui Organisasi Angkutan Daerah (Organda) melakukan kesepakatan mengenai tarif angkutan umum yang berlaku. Dalam keadaan ini perusahaan mendapatkan kekuatan monopoli dalam penentuan tarif. Akibatnya masyarakat menerima tarif yang lebih tinggi jika dibandingkan dengan tarif saat ada persaingan yang lebih efektif antar perusahaan penyedia jasa transportasi umum perkotaan.
Struktur pasar yang memberi kekuatan monopoli kepada perusahaan penyedia jasa angkutan umum berdampak pula pada kualitas pelayanan jasa dalam industri angkutan umum. Dorongan untuk bersaing dalam bentuk perbaikan kualitas antar perusahaan akan minim. Akibatnya perusahaan cenderung tidak memaksimalkan pemanfaatan sumber daya yang ada secara maksimal. Yang berarti kualitas pelayanan angkutan umum tidak bisa menjadi cerminan dari kemampuan maksimal produsen dalam menyediakan pelayanan jasa angkutan umum. Dalam Mangkusubroto, keadaan ini dikatakan sebagai keadaan dimana mekanisme harga tidak dapat berfungsi secara efisien dalam mengalokasikan sumber-sumber ekonomi (Mangkusubroto,1998:27)
Penentuan tarif angkutan yang cenderung monopolistis serta kualitas pelayanan jasa angkutan umum yang statis dan cenderung mengalami penurunan dari tahun ke tahun membuat transportasi publik kehilangan daya tariknya di mata masyarakat perkotaan. Efek lanjutan dari angkutan umum yang semakin minim penumpang adalah pendapatan perusahaan dalam indusri transportasi publik menurun, dan investasi di sektor ini menjadi tidak menarik.
Kondisi tersebut diatas lumrah terjadi di kota-kota di Indonesia, termasuk di Kota Surakarta, dimana kualitas angkutan umumnya bisa dikatakan masih rendah. Angkutan umum perkotaan di Kota Surakarta dilayanani oleh tiga jenis moda angkutan yaitu bus kota, angkutan kota (selanjutnya disebut angkot), dan taksi. “Dari ketiga moda tersebut, bus kota merupakan trayek utama di dalam kota, sedangkan angkot merupakan trayek ranting (trayek dalam pemukiman) dan taksi merupakan trayek door to door. (DLLAJ Kota Surakarta, 2006: I-2)
Menurut Evaluasi Dinas Lalu Lintas Angkutan Jalan (DLLAJ) Kota Surakarta tahun 2006, bus kota di Surakarta melayani 22 trayek yang disediakan oleh 22 perusahaan otobus (selanjutnya disebut PO) dengan 19 PO yang masih aktif. Jika hanya melihat pada banyaknya jumlah PO yang beroperasi di Surakarta, maka struktur pasar angkutan umum di Surakarta tidak bisa serta merta diidentikan sebagai oligopoli. Tetapi ada dua karakteristik yang dimiliki industri angkutan umum di Surakarta yang menguatkan anggapan bahwa industry angkutan umum di Surakarta berada dalam pasar oligopoli.
Karakteristik pertama bisa dilihat dalam penentuan trayek, dimana PO diberi hak beroperasi di daerah tertentu. Walaupun hak operasional yang diberikan bukan hak ekslusif tetapi rintangan untuk masuk ke pasar cukup besar karena membutuhkan investasi yang besar, skala usaha yang sesuai, dan izin trayek dari Pemerintah Kota (Pemkot). Karakteristik ini mendekati karakteristik oligopoli kolusif berbentuk market sharing cartel. “Market sharing cartel merupakan kartel dimana anggota kartel diberi hak beroperasi di daerah tertentu.” (Soeharno, 2006:194)
Karakteristik kedua dapat dilihat dari perilaku penentuan tarif angkutan umum di Surakarta yang cenderung monopolistis, dimana PO melalui Organda berwenang menjadi pembuat harga (price maker) secara sepihak tanpa memperhatikan keseimbangan permintaan dan penawaran. Dengan demikian hal ini berakibat pada harga tarif yang relatif mahal dan minimnya persaingan antar PO. Efek lanjutannya PO tidak mengerahkan sumber daya yang dimilikinya secara optimal yang dalam kasus transportasi publik bisa dilihat dari pelayanan yang tidak maksimal.
Hasil evaluasi kinerja angkutan umum tahunan dari DLLAJ Kota Surakarta bisa dijadikan acuan dalam melihat seberapa besar ketidakmaksimalan pelayanan tersebut. Ada beberapa indikator yang biasa digunakan dalam evaluasi pelayanan angkutan umum perkotaan. Setiap Indikator digunakan sebagai alat ukur untuk menilai tingkat kinerja. Pengevaluasian dilakukan dengan cara membandingkan nilai indikator yang terjadi di lapangan dengan nilai indikator standar yang berlaku secara internasional.
Di kota Surakarta, indikator yang digunakan dalam menilai pelayanan angkutan umum adalah selisih waktu antar kendaraan (selanjutnya disebut headway),waktu tunggu penumpang, waktu tempuh, kecepatan, tingkat keterisian (selanjutnya disebut load factor), dan frekuensi kendaraan per jam. Indikator-indikator ini akan dibandingkan dengan standar internasional. Standardisasi yang dipakai di Kota Surakarta adalah standar dari worldbank.
Tabel 1 Hasil Penilaian Indikator Angkutan Perkotaan Kota Surakarta Tahun 2006
Dari keenam indikator yang digunakan, kondisi terburuk terjadi pada load factor dimana tidak satupun PO yang memiliki kinerja baik. Rata-rata load factor angkutan umum di Surakarta adalah 33 persen pada jam sibuk dan 17 persen di luar jam sibuk, angka ini jauh di bawah standar worlbank yang 70 persen. Jika dilihat secara ekonomi load factor merupakan satu-satunya indikator yang memperlihatkan kondisi di pasar permintaan angkutan umum, indikator lain merupakan indikator yang memperlihatkan kondisi di pasar penawaran angkutan umum.
Buruknya hasil evaluasi load factor angkutan umum tersebut memperlihatkan dengan sangat jelas bahwa angkutan umum di Surakarta tidak lagi diminati oleh masyarakat. Dampaknya masyarakat Surakarta beralih ke moda transportasi pribadi terutama sepeda motor. Hal ini bisa dilihat dari pertumbuhan pengguna kendaraan pribadi yang tumbuh pesat dari tahun ke tahun. Dalam kurun waktu tujuh tahun jumlah kendaraan pribadi di Surakarta meningkat pesat seperti yang terlihat dalam Tabel.2 dimana mobil pribadi meningkat sebesar 82,97 persen atau rata-rata 11,8 persen per tahun, sepeda motor meningkat sebesar 95,62 persen atau rata-rata 13,66 persen per tahun.
Tabel 2 Data Jumlah Kendaraan Bermotor Yang Terdaftar (Kecuali Militer) Tahun 2001-2008
Jika fenomena pesatnya pertumbuhan kendaraan pribadi dibiarkan maka bisa dipastikan akan timbul berbagai macam masalah yang akan membebani lalu lintas Kota Surakarta baik sekarang maupun di masa yang akan datang. Permasalahan kelebihan beban pada lalu lintas kota, secara visual dapat dilihat dari adanya kemacetan. Menurut DLLAJ Surakarta tahun 2007, telah ada 17 titik simpang dan 12 ruas jalan yang diidentifikasi sebagai kawasan rawan kemacetan dengan tingkat kronis yang berbeda-beda.
Kemacetan yang selama ini dipandang sebagai sumber masalah transportasi perkotaan sebenarnya adalah dampak dari ketidakmampuan jalan menampung pertumbuhan kendaraan. Efek lanjutan dari kemacetan akan membuat kinerja ekonomi dan kualitas lingkungan kota akan menurun. Dengan demikian perlu dicarikan solusi yang bisa mengatasi permasalahan ini secara tuntas agar Kota Surakarta memiliki angkutan umum yang layak dan manusiawi.
[1] Total Kendaraan= Mobil Penumpang (Dinas, Umum, Pribadi)+ Mobil Beban (Dinas, Umum, Pribadi) + Bis (Dinas, Umum, Pribadi, Sepeda Motor (Dinas dan Pribadi)
